Sanction CEE : le demandeur doit justifier ses données d’entrée de l’étude énergétique

Par Valérie Saintaman, avocate associée

Quelle est la décision commentée ?

Il s'agit de la décision n° 500483 de la 9^ème chambre du Conseil d’Etat "société TotalEnergies Electricité et Gaz France" du 29 juillet 2026.

La solution

Le Conseil d’Etat a rejeté la requête de la société TotalEnergies Électricité et Gaz France dirigée contre la sanction que le ministre chargé de l’énergie lui avait infligée le 10 juillet 2024 au titre du dispositif des certificats d’économies d’énergie (CEE).

Cette décision, rendue par la 9^ème chambre jugeant seule et non publiée au recueil Lebon, n’en délivre pas moins trois enseignements substantiels pour l’ensemble des obligés et délégataires : la valeur normative des fiches d’opérations standardisées, la charge de la preuve des données d’entrée du calcul énergétique et la légalité d’une suspension dont la levée est subordonnée à la mise en œuvre d’un plan d’action correctif.

Le contexte

Dans le cadre d’un contrôle réalisé le 2 août 2022 auprès de l’obligé TotalEnergies Électricité et Gaz France, portant sur un échantillon de 32 opérations ayant donné lieu à la délivrance de CEE, le pôle national des certificats d’économies d’énergie (PNCEE) a constaté que le taux de conformité de l’échantillon contrôlé était nul.

Par décision du 10 juillet 2024, le ministre en charge de l’énergie a prononcé à son égard deux sanctions cumulatives sur le fondement des dispositions de l’article L. 222-2 du code de l'énergie : l’annulation d’un volume de CEE égal à celui délivré au titre des opérations déclarées non conformes et la suspension des demandes de l’obligé portant sur des opérations réalisées au bénéfice de personnes physiques selon la fiche d’opération standardisée (FOST) BAR-TH-164, relative à la rénovation globale d’une maison individuelle en France métropolitaine.

Le ministre a relevé une « insuffisance notable du plan d’action proposé » par l’obligé en réponse à sa mise en demeure et a identifié 2 481 autres opérations affectées d’un défaut de justification des données relatives aux consommations énergétiques de l’état initial utilisées dans l’étude énergétique préalable exigée par cette FOST.

L’obligé a contesté cette décision de sanction.

Quels enseignements pratiques peuvent être tirés de cette décision ?

La FOST a valeur de règle de droit sanctionnable.

L’annexe 5 de l’arrêté du 4 septembre 2014 impose le respect des critères des fiches. La fiche BAR-TH-164 exige une étude énergétique réalisée avec un logiciel à moteur de calcul réglementaire. Le non-respect des critères de cette fiche constitue un manquement aux dispositions de l’annexe 5 de l’arrêté du 4 septembre 2014, sanctionnable sur le fondement de l’article L. 222-2 du code de l’énergie.

La charge de la preuve des données d’entrée pèse sur le demandeur de CEE.

L’annexe jointe à l’arrêté du 8 août 2008 approuvant la méthode « Th-C-E ex » prévoit que toute valeur utilisée comme donnée d’entrée doit pouvoir être justifiée, seules les valeurs par défaut en étant dispensées. Autrement dit, celui qui opte pour la méthode de calcul « Th-C-E ex » doit pouvoir justifier ses données (c’est-à-dire chaque valeur qu’il retient comme donnée d’entrée de l’étude énergétique), sauf à s’en tenir aux valeurs par défaut définies par cette annexe. La traçabilité des données d’entrée de l’étude énergétique est ainsi une pièce maîtresse du dossier de demande de CEE.

La certification RGE et l’accréditation COFRAC ne valent pas justification. 

La qualification de l’auteur de l’audit ne se substitue pas à la justification du contenu de l’audit. Ainsi, la certification RGE du bureau d’études, contrôlé par un organisme accrédité par le Comité français d’accréditation (COFRAC), ne dispense pas de la production des éléments justifiant les données de consommation de l’état initial.

La suspension des demandes, prise à titre de sanction, est conditionnelle et sans terme légal. 

Le ministre peut en conditionner la levée à la présentation ou à la réalisation d’un plan d’action, sous la seule réserve du principe de proportionnalité. 

Le respect du contradictoire s’apprécie à l’échelle de la procédure entière et non au regard du seul acte de notification des griefs.

Le contrôle de proportionnalité s’exerce à hauteur des pièces versées au débat. 

Il appartient à celui qui invoque le caractère disproportionné de la sanction d’en établir le caractère excessif notamment au regard de sa situation économique.

Questions fréquentes

Une fiche d’opération standardisée a-t-elle valeur de règle de droit ? 

Oui. Le non-respect des exigences énoncées dans une FOST constitue un manquement sanctionnable sur le fondement de l’article L. 222-2 du code de l’énergie

Qui doit justifier les données d’entrée d’une étude énergétique dans un dossier de CEE ?

La charge de la preuve incombe au demandeur. Le Conseil d’Etat a jugé, le 29 juillet 2026, que celui qui a eu recours à la méthode « Th-C-E ex » doit pouvoir justifier toute valeur utilisée comme donnée d’entrée du calcul, dès lors qu’il s’écarte des valeurs par défaut définies par l’annexe jointe à l’arrêté du 8 août 2008.

La certification RGE du bureau d’études suffit-elle à justifier les données retenues ?

Non. La réalisation des audits par des bureaux d’études certifiés RGE, eux-mêmes contrôlés par des organismes accrédités par le Comité français d’accréditation (COFRAC), ne constitue pas une justification des données de consommation énergétique de l’état initial. La qualité de l’auditeur ne se substitue pas à la traçabilité notamment documentaire des données.

Le ministre en charge de l’énergie peut-il subordonner la levée d'une suspension de demande de CEE à un plan d’action ?

Oui. Ni l’article L. 222-2 ni l’article R. 222-10 du code de l'énergie ne fixent de terme à la suspension prononcée à titre de sanction. Le Conseil d’Etat en déduit que le ministre en charge de l’énergie peut conditionner sa levée à la présentation ou à la réalisation des mesures correctives, sous réserve du principe de proportionnalité.

Une sanction peut-elle porter sur des opérations qui n’ont pas été contrôlées ?

Oui dans d’espèce. La non-conformité totale d’un échantillon de 32 opérations, la gravité et le caractère répété des manquements ont justifié la suspension de toutes les demandes relevant de la fiche BAR-TH-164, le ministre ayant identifié 2 481 autres opérations affectées par la même absence de justification.

Avocat Energie | Huglo Lepage