Commentaire rapide de l’arrêt rendu par le Conseil d’État le 22 mars 2018 n° 415852 sur renvoi en interprétation de la Cour administrative d’appel de Douai
Cet arrêt du Conseil d’État a fait l’objet d’une annonce dans Actu-Environnement du 23 Mars 2018. Celle-ci rappelle que la haute juridiction administrative a répondu à quatre questions posées par la Cour administrative d’appel de Douai à l’occasion du contentieux de la ferme dite « des mille vaches ».
L’auteur de cette communication poursuivait que le Conseil d’État apportait des précisions demandées par la juridiction d’appel sur l’interprétation de l’article L.181-18 et D.181-15-2 du Code de l’Environnement. Celles-ci portent effectivement sur le pouvoir du juge de surseoir à statuer en vue d’une régularisation possible de l’autorisation et son pouvoir d’annulation partielle de l’autorisation quand elle n’est pas régularisable.
Ce sujet intéresse à titre principal les directeurs juridiques, les avocats et toutes les personnes tant du côté de l’administration que des administrés qui sont intéressés par le contentieux de l’autorisation environnementale unique entrée en vigueur le 1er mars 2017. C’est cependant un sujet extrêmement complexe qu’il faut pouvoir éclairer sommairement.
Pour aller à l’essentiel, on dira que le Conseil d’État, dans son arrêt, renforce le système de sauvetage de l’autorisation administrative lorsque celle-ci est contestée devant le juge.
Pour en comprendre toutes les nuances, il faut effectuer d’abord un bref rappel des principales dispositions du régime de l’autorisation environnementale unique (I) qui a fait l’objet d’une ordonnance n° 2017-80 du 26 janvier 2017 (JO du 27 janvier 2017, de deux décrets d’application également du 27 janvier parus au Journal Officiel sous les numéros 2017-82 et 2017-81) ainsi que de celles relatives au contentieux (II).
On analysera ensuite l’apport de l’arrêt du Conseil d’État du 23 mars 2018 (III).
I. La réforme de l’autorisation environnementale unique
Elle a fait l’objet de deux études importantes et intéressantes, l’une de David Deharbe, Droit de l’environnement n° 255, avril 2017 p. 145, et de Marie-Pierre Maître et Ida Empain, parue dans Energie-Environnement-Infrastructure de mai 2017, pages 11 et suivantes.
Une présentation sommaire de l’autorisation environnementale unique avait fait l’objet d’une publication dans Actu-Environnement du 30 janvier 2017.
On se reportera utilement à ces articles et aux textes législatifs et réglementaires pour la compréhension du système, la définition de son champ d’application, les principales règles de procédure et d’instruction qui visent à simplifier et unifier l’instruction de dossiers complexes qui nécessitent des autorisations au titre de législations aussi différentes que, par exemple, celles dites de la loi sur l’eau, de la loi sur les sites, de la loi sur les monuments historiques, sur la protection des espèces protégées ou encore, sur les questions relatives au défrichement.
S’agissant de l’examen des dossiers par l’administration, celui-ci est divisé en trois phases, la phase de l’instruction administrative proprement dite, la phase d’enquête publique et la phase dite de décision administrative finale.
II. Le nouveau régime relatif au recours des tiers
S’agissant des recours des tiers, le nouveau régime a entendu fermer le contentieux.
Il l’a fait de plusieurs façons, en réduisant les délais de recours des tiers de quatre ans à quatre mois à compter de l’affichage de la décision en mairie, en ajoutant des règles relatives aux pouvoirs du juge qui peut à la fois statuer en plein contentieux (ou pleine juridiction), et dans le cadre du contrôle de la légalité, c’est-à-dire de la technique dite du recours pour excès de pouvoir.
Rappelons que le plein contentieux en matière de contentieux administratif signifie que le juge ne se contente pas d’un contrôle de légalité mais peut lui-même, par exemple en cas de rejet d’une demande, délivrer l’autorisation ou même la modifier ; il empiète là sur les pouvoirs de l’administration.
Cependant, lorsqu’il contrôle sur le plan de la légalité, il statue à la fois sur le fond et sur la forme de la décision et ne doit pas s’immiscer dans la procédure administrative.
Comment décrire une situation d’illégalité ?
Elle se divise en deux catégories distinctes :
a) Sur la forme, on distingue ici généralement le vice de procédure qui peut être, par exemple, le défaut de consultation d’une autorité dont la consultation est prévue de façon obligatoire, l’insuffisance de l’étude d’impact ou les irrégularités qui se sont manifestées lors du déroulement de l’enquête publique. A cela s’ajoute la légalité externe, le contrôle de vice de compétence (une autre personne que le préfet a signé sans pouvoir de délégation).
b) Quant au contrôle de fond du droit, il statue sur les inconvénients et les avantages de la décision, l’atteinte à l’environnement, la protection des sols, la protection de la nappe phréatique, la protection de l’atmosphère, du bruit, pour ne prendre que quelques exemples.
III. L’étendue du pouvoir d’annulation du juge
Voyons maintenant en quoi le Conseil d’État est venu apporter des précisions sur l’étendue du pouvoir d’annulation du juge, déjà très restreint par la loi.
Celle-ci s’exprime dans une disposition assez complexe qu’il faudra éclairer, car elle mélange les pouvoirs de plein contentieux et d’excès de pouvoir et permet finalement au juge de donner des instructions au moins indirectes à l’administration.
Le texte de la loi dispose :
Article L.181-18 du code de l’environnement :
« I. Le juge administratif saisi de conclusions dirigées contre une autorisation environnementale, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés :
1°) qu’un vice n’affecte qu’une phase de l’instruction de la demande d’autorisation environnementale, ou une partie de cette autorisation, peut limiter à cette phase ou à cette partie la portée de l’annulation qu’il prononce et demander à l’autorité administrative compétente de reprendre l’instruction à la phase ou sur la partie qui a été entachée d’irrégularité ;
2°) qu’un vice entraînant l’illégalité de cet acte est susceptible d’être régularisé par une autorisation modificative peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation. Si une telle autorisation modificative est notifiée dans ce délai au Juge, celui-ci statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations.
En cas d’annulation ou de sursis à statuer affectant une partie seulement de l’autorisation environnementale, le juge détermine s’il y a lieu de suspendre l’exécution des parties de l’autorisation non viciées ».
Pour éclairer cette dernière disposition, il faut schématiser et simplifier en rappelant plusieurs points déjà acquis et spécifiques à l’institution de l’autorisation environnementale unique.
1°) On rappellera tout d’abord, qu’en général, un recours devant la justice administrative n’est pas suspensif. Le juge peut, par une procédure particulière, suspendre l’exécution de la décision qui lui est déférée à un certain nombre de conditions.
2°) La question s’est posée de savoir en l’espèce, si, en cas de régularisation ou d’annulation partielle qui ne touche donc qu’une partie de la décision, le juge peut néanmoins suspendre l’exécution des parties de l’autorisation non viciées.
En réalité, pour bien comprendre la décision du Conseil d’État, commentée sommairement, il faut saisir d’abord que dans le 1°) de l’article L.181-18, il s’agit là de la situation d’un vice non régularisable qui devrait conduire, s’il était retenu à une annulation partielle.
C’est là qu’intervient le pouvoir du juge de renvoyer à l’administration en vue d’une régularisation par reprise partielle de l’instruction du dossier dans la phase où il a été contesté (soit la phase d’instruction, soit la phase de la décision), et cela pour permettre à l’administration d’élaborer une décision modificative en réalité rectificative.
S’il s’agit d’un vice non régularisable, le juge doit alors prononcer le sursis à statuer dans un certain délai qui pourrait conduire l’administration à une autorisation modificative.
Dans le premier cas de figure, vice non régularisable conduisant à une annulation partielle, le Conseil d’État, dans l’arrêt commenté, recommande au juge administratif saisi du dossier, de bien spécifier la phase ou la partie viciée dès lors que cette illégalité n’affecte qu’une partie divisible de la décision.
Cela suppose, effectivement, que le juge considère que le vice en question n’est pas susceptible de régularisation.
De plus, le juge doit évoquer expressément dans sa décision quelle phase doit être regardée comme viciée afin de simplifier la reprise de la procédure administrative en permettant à l’administration de s’appuyer sur les éléments ultérieurs non viciés pour prendre une nouvelle décision, c’est-à-dire la décision modificative.
S’agissant maintenant du vice susceptible de régularisation, là encore le juge doit rendre un jugement de sursis à statuer et préciser les modalités de régularisation que cela affecte la totalité de l’autorisation administrative ou simplement une phase de l’instruction.
Il peut préciser par son jugement avant dire droit les modalités de cette régularisation et ses dispositions peuvent trouver à s’appliquer que le vice constaté entache d’illégalité l’ensemble de l’autorisation environnementale ou une partie divisible de celle-ci.
Enfin si la régularisation a été effectuée correctement, le juge devra rejeter le recours.
S’agissant du sursis à exécution prévu au II de l’article L.181-18, le juge devra toujours prendre en compte, pour déterminer l’opportunité de prononcer sursis à exécution, l’ensemble des éléments de l’espèce, notamment la nature et la portée de l’illégalité en cause, les considérations d’ordre économique et social et tout motif d’intérêt général pouvant justifier la poursuite de l’exploitation, des activités ou des travaux.
Le Conseil d’État estime que le juge lui-même, à titre provisoire le cas échéant sous réserve de prescriptions complémentaires autorise à fixer la poursuite de l’exploitation des activités ou des travaux en cause dans l’attente d’une nouvelle autorisation.
Il y a là dans tout cela un mélange entre ce qu’on appelle le plein contentieux et le contentieux de l’excès de pouvoir. Le plein contentieux, c‘est à dire celui de l’opportunité, prend le pas sur le contrôle de l’excès de pouvoir.
La deuxième interrogation qu’appelle l’arrêt du Conseil d’État, est son analyse de la notion de vice de l’illégalité qu’il considère à la fois comme un vice de forme et comme un vice de fond, ce qui peut permettre toutes les audaces.
En définitive, on peut dire que la technique du sauvetage de la décision administrative devient encore renforcée, et qu’il y a vraiment peu de chance vu les prescriptions et précisions apportées par l’arrêt du Conseil d’État du 22 mars 2018 qu’un requérant qui s’oppose à l’installation visée par la réforme puisse espérer vraiment obtenir l’annulation d’une décision d’autorisation environnementale.
L’administration y gagnera, l’exploitant y gagnera, mais l’environnement y perdra.
Par Me Christian Huglo
